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365体育网投:海龙屯世界文化遗产保护和管理的立法调研报告

2016-08-18 来源:

365体育投注:常委会海龙屯立法调研工作组

2016817日)

各位主任会议成员:

2016111日,市四届人大常委会第三十次会议通过了365体育网投:常委会2016年立法计划,将《遵义市海龙屯世界文化遗产保护和管理条例》列为调研类项目,并明确由365体育网投:教科文卫委和法制委共同负责。7月中旬立法调研工作组成立后通过收集研究海龙屯申遗和保护利用有关资料、先后分三个层次召开有市、区政府及相关部门、街道、村以及相关企业和村民代表参加的座谈会、深入海龙屯遗址实地考察调研、收集分析其他省市世界文化遗产立法情况,对海龙屯保护和管理立法项目进行了充分论证,现将有关调研和论证评估情况报告如下:

一、基本情况

(一)海龙屯申遗基本情况

海龙屯于2012310日启动申报世界文化遗产工作,遵义市和汇川区分别成立了“海龙屯申报世界文化遗产领导小组”,专门负责申遗工作。在申遗过程中,按照《世界遗产操作指南》的规定,经过文物本体修缮、编制保护规划、划定保护区域、实施环境整治和移民搬迁、制定保护管理法规,形成申遗文本报送世界遗产组织,通过世界遗产专家现场考察等程序,于201574日在德国波恩召开的第39届世界遗产大会上,海龙屯土司遗址与湖南老司城、湖北唐崖土司遗址一并正式入选世界文化遗产名录。

在申遗文本的编制内容中,遗产地专门的保护管理法规是必备条件,也是遗产地保护管理的最重要的法律依据,与海龙屯打捆申遗的湖南老司城、湖北唐崖土司遗址申遗工作于2009年就已启动,并于2012年完成了《条例》或省政府规章的制定公布工作,而海龙屯申遗是2012年启动,20129月才列入中国世界文化遗产预备名单,20133月才确定作为国家文物局向世界遗产组织申报项目。由于申遗文本应于20142月前报世界遗产管理中心审查,时间紧、任务重,立法周期无法满足申遗时间要求,在中国古迹遗址保护协会和中国建筑历史研究所的支持下,在征得国家文物局同意后,海龙屯保护管理法规暂以行政规范性文件的形式植入申遗文本,待后续再完善立法工作。20131226日,市人民政府公布《遵义市海龙屯保护管理办法》(市长令第60号),2014129日省政府以通知形式印发《海龙屯保护管理办法》,完善了申遗文本的编制工作,于20142月按期报送世界遗产管理中心审查。

为了做好海龙屯遗址的保护管理工作,我市于20131016日成立了海龙屯文物管理局(副县级),隶属汇川区政府管理,20141231日,更名为遵义海龙屯文化遗产管理局,专门负责海龙屯保护管理工作。同时在加强管理和保护为主的前提下,汇川区政府按照“保护为主、抢救第一、加强管理、合理利用”的文物工作方针,于20152 月引进北大青鸟传奇集团负责海龙屯及周边地区的开发利用工作。

(二)保护和管理制度现状

目前,海龙屯保护管理的主要制度依据有:《保护世界文化和自然遗产公约》《中华人民共和国文物保护法》《贵州省文物保护条例》《海龙屯保护管理规划(2013-2030)》(以下简称《规划》)以及省政府《海龙屯保护管理办法》、市政府《遵义市海龙屯保护管理办法》两个行政规范性文件。

《保护世界文化和自然遗产公约》作为国际公法,不能在国内行政管理中直接适用,且并没有规定具体的行政管理措施;《中华人民共和国文物保护法》《贵州省文物保护条例》均对文化遗址保护利用作了原则性规定,较为宏观,不够详细,对具体的遗产地保护管理工作操作性不强;《规划》和省、市政府制定的行政规范性文件,均不具有法律法规效力

(三)存在的问题和困难

一是遗产保护管理压力逐步增大。201574日,海龙屯入选世界文化遗产名录令其声名远扬,通过北大青鸟传奇集团整理开发后于同年926日向游客开放,游客蜂拥而至,人流量迅猛增加,黄金周及双休日游客瞬时人流量超过《规划》限定的475人,游客安全和文物安全的影响风险加剧。随着游客数量的日益增加,游客攀爬踩踏、刻画文物遗址和乱扔垃圾等不文明行为时有发生,管理难度增大,极易对文物造成破坏或者酿成安全事故。

二是遗产保护利用协调难度加大。《规划》虽然对遗址的保护管理及展示利用有详细的规定,但缺乏刚性约束力,在开发利用过程中,突破规划或变相忽视规划约束的可能性仍然存在。切实贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针,正确协调好文物保护与旅游开发之间的关系,实现保护与利用的“双赢”,亟需通过地方立法来强化规划的刚性。

三是遗产保护利用与乡村发展不够协调。因申遗工作需要,遗产区村民全部搬迁后,一部分至今仍未完成有效安置,搬迁后村民的发展规划不及时、生产生活配套设施未健全,乡村发展未得到切实保证,群众存在不满情绪。同时,缓冲区未搬迁村民的生产、建设、生活、经营活动受文物保护的影响,存在一定的困难,对旅游开发也造成一定的困扰,未能形成规范有序的长效机制。

四是现有保护管理规范操作性不强。省、市政府制定的《海龙屯保护管理办法》均属于行政规范性文件,对管理职责界定不够清晰、保护管理措施不够具体,对文物保护、环境治理、建设活动以及开发利用等没有详细可操作的条款,对法律责任的设定不具体,实施行政处罚的条款针对性不强,已经不适应海龙屯保护与管理工作的实际需要。

五是现有行政执法体制与保护管理工作不相适应。海龙屯文化遗产管理局是事业单位,现有的《遵义市海龙屯保护管理办法》未能赋予海龙屯文化遗产管理局行政执法权,致使其在日常管理工作中不能有效开展行政执法工作。在遗产保护区范围内,市、区相关行政执法部门存在职责不明、鞭长莫及、管理不到位的问题。

六是对遗产的持续研究和价值传播重视不足。申遗成功后,有关方面对文化遗产突出普遍价值的进一步挖掘、研究、展示和传播重视不足、保障不力,文物研究与旅游展示之间的沟通协调不够,影响了遗产价值的有效发挥。

二、立法的必要性和可行性论证

(一)立法的必要性

一是应当及时兑现申遗时的承诺。根据《世界遗产操作指南》要求,遗产地应当有专门的法律法规对遗产进行管理。同时,在2014918日世界遗产专家塔拉夏玛女士考察时以及201574日世界遗产大会上,国家文物局均向世界遗产组织承诺将开展地方立法保护海龙屯,我市作为遗产地也向专家组和大会组委会承诺完善该事项。《规划》第73条也明确,在中期(2015—2020)推进海龙屯立法工作。省、市政府制定的《海龙屯保护管理办法》只是地方政府的规范性文件,制度层级不高,不具法律法规效力。如果不及时开展地方立法,国家文物局将代表国务院对遗产地进行约谈,限期整改,而且世界遗产保护组织在下一轮的检查评估中,有可能因此对海龙屯的世界遗产资格产生不利影响。因此,制定《遵义市海龙屯世界文化遗产保护和管理条例》,既是体现地方对文化遗产保护的重视,也是完成国家向世界遗产组织的承诺事项。

二是应当强化规范的可操作性和刚性约束力。海龙屯的保护管理工作目前的主要规范是《中华人民共和国文物保护法》《贵州省文物保护条例》、省政府《海龙屯保护管理办法》、市政府《遵义市海龙屯保护管理办法》和《规划》,上述法律法规、规范性文件和《规划》,要么过于原则,操作性不强;要么不具备法律效力、缺乏刚性约束力;要么对职能职责界定不明确,致使保护管理体制不顺;要么对海龙屯保护区范围内村民、游客以及其他单位和个人的各种行为的管理和处罚没有具体、详细的条款可援引。因此,通过地方立法进一步细化管理职责、保护管理措施和行政处罚条款,强化《规划》的刚性约束力,显得非常必要和迫切。

三是开展地方立法呼声较高,有必要顺应民意。从调研座谈情况分析,汇川区人民政府、与海龙屯保护管理相关的市直部门、街道和村级组织、当地村民、开发企业等利益相关方面都呼吁尽快开展地方立法,确保在保护与利用海龙屯遗址的同时,公平保障各类利益相关群体的合法权益。开展《遵义市海龙屯世界文化遗产保护和管理条例》立法工作,能够促进利益相关群体的关系进一步协调,促进规划进一步落地。

四是开展地方立法可以促进前述问题的解决。按照地方立法“决策导向、问题导向、需要导向”的工作要求,对海龙屯保护管理工作中实际存在的“遗产保护管理压力逐步增大、遗产保护利用协调难度加大、遗产保护利用与乡村发展不够协调、现有规范操作性不强、现有行政执法体制与保护管理工作不相适应、对遗产的持续研究和价值传播重视不足”等几个问题,应当采取适当的措施加以解决,才能推动海龙屯保护管理工作进一步完善,真正实现把海龙屯世界文化遗产这块珍贵的“金字招牌”保护好、利用好、传承好。

(二)立法的可行性

一是有上位法明确授权。《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。我市自2015101日开始行使地方立法权,《遵义市地方立法条例》已经省人大常委会批准,自201666日开始施行。开展海龙屯保护管理立法属于历史文化保护方面的立法内容,符合设区的市的人民代表大会及其常务委员会的法定立法权限范围。

二是有可借鉴的成熟经验。经过认真梳理分析其他地区遗址保护立法发现,我国现有的世界文化遗产地共31个,除“丝绸之路起始段和天山廊道路网”遗产涉及中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦三个国家33处遗产点(中国22处)未详细研究外,其余3040处遗产点,已单独制定法规规章28件、合并制定法规2件、同一个遗产跨省分段制定2件(其中,由国务院制定行政法规1件(长城),澳门特别行政区立法会制定1件,省级人大常委会制定13件,省级政府制定规章8件,市、自治州人大常委会制定7件,自治县人大制定2件)。沈阳故宫、福陵和昭陵3处合并制定《沈阳市故宫、福陵和昭陵保护条例》;《南京市中山陵园风景区保护和管理条例》包含明孝陵;《河北省清东陵保护条例》适用于清西陵保护(省人大常委会决定)。北京故宫、颐和园、天坛3个遗产地虽然没有单独制定地方性法规,但也制定了《北京市世界遗产保护管理条例》和《北京市公园条例》加以保护管理,且目前单独立法的呼声很高;京杭大运河遗产,除了山东省政府对山东境内大运河段已制定规章外,杭州365体育网投:常委会也正在制定《大运河世界文化遗产保护条例》。与海龙屯打捆申遗的湖南老司城、湖北唐崖土司遗址,分别由湖南湘西土家族苗族自治州人大常委会制定了《湘西土家族苗族自治州老司城遗址保护条例》,湖北省政府制定了政府规章《唐崖土司城址保护管理办法》。山东曲阜孔府、孔庙、孔林,湖北荆门明显陵和遵义海龙屯3处遗产是迄今仅剩的尚未启动针对性立法的文化遗产点。前述法规和规章,都是我们开展海龙屯立法可供借鉴的丰富素材。

三是能够实现预期的立法目的。通过各个层次的座谈会发现,市、区、街道、村以及各方面利益相关群体对海龙屯遗址“保护为主、合理开发”的基本原则具有普遍的共识;对目前保护和管理工作存在的问题和困难也都有比较一致的看法;对迫切需要 通过立法来加强保护和管理工作的认识基本一致;现有海龙屯文化遗产管理机构已建立并有一定的管理能力,立法后基本具备相应的实施条件。制定地方性法规将海龙屯文化遗产保护纳入更加严格的法治化轨道,有利于增强全社会文化遗产保护意识,促进海龙屯保护管理和开发利用工作有序进行。

三是立法时机基本成熟。目前与海龙屯保护管理相关的部门及各方面利益群体的问题和矛盾已经初步显现,且尚未形成难以调和的尖锐局面,立法的针对性已经有明确的方向可循,同时对各方矛盾进行协调的难度相对较小。通过地方性法规解决海龙屯保护管理职能职责界定不清,执法推诿等问题的时机较为适宜。

四、调研评估结论

经过立法前评估,有两种意见,第一种意见是,海龙屯立法具备必要性和可行性,建议将海龙屯保护管理立法项目纳入2017年365体育网投:常委会制定类立法计划;第二种意见是,可待海龙屯保护管理的有关问题和矛盾进一步发酵后,再纳入制定类项目,立法的针对性更强,故建议将该项目作为2017年365体育网投:常委会继续调研类项目。

调研组倾向意见:将《遵义市海龙屯世界文化遗址保护和管理条例》列入2017年制定类立法项目,同时建议尽快完成以下工作:

一是针对文化遗址保护与利用的协调问题开展进一步的调研,对协调文物保护与开发利用做得较好的重庆市大足石刻文化遗产进行考察学习。

二是对与海龙屯打捆申遗的湖南老司城、湖北唐崖土司遗址保护情况进行交流学习。